呂紅兵等3位委員：

你們提出的《關(guān)于加快制定個(gè)體工商戶破產(chǎn)保護(hù)制度的提案》收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：

你們提出，我國現(xiàn)行法律法規(guī)對公司、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等均有相關(guān)破產(chǎn)制度規(guī)定，但缺乏針對個(gè)體工商戶的債務(wù)清理、有效退出、破產(chǎn)保護(hù)的制度安排；個(gè)體工商戶在責(zé)任承擔(dān)和債務(wù)清理上有特殊性，很難統(tǒng)一適用個(gè)人破產(chǎn)制度。你們建議，充分考慮個(gè)體工商戶的特殊性，加快為個(gè)體工商戶構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的、全國普遍適用的破產(chǎn)保護(hù)制度，并設(shè)置有別于企業(yè)破產(chǎn)、個(gè)人破產(chǎn)的特殊規(guī)則。我們研究認(rèn)為，您的建議對于推動(dòng)個(gè)體工商戶有序退出市場、保護(hù)債權(quán)人和個(gè)體經(jīng)營者合法權(quán)益、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定等具有重要意義。

一、個(gè)體工商戶的法律屬性和建立個(gè)體工商戶破產(chǎn)制度的必要性

個(gè)體工商戶是我國獨(dú)有的經(jīng)營主體，在穩(wěn)增長、促就業(yè)、保民生、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕等方面發(fā)揮著重要的作用。市場監(jiān)管總局的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年6月底，全國登記在冊個(gè)體工商戶已達(dá)1.19億戶，占經(jīng)營主體總量（1.77億戶）的67.4%。2023年上半年，全國新設(shè)個(gè)體工商戶1136.5萬戶，同比增長11.3%。

《民法典》第五十四條規(guī)定：“自然人從事工商業(yè)經(jīng)營，經(jīng)依法登記，為個(gè)體工商戶。個(gè)體工商戶可以起字號?！钡谖迨鶙l規(guī)定：“個(gè)體工商戶的債務(wù)，個(gè)人經(jīng)營的，以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；家庭經(jīng)營的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；無法區(qū)分的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)?！睆脑摱x可以看出，個(gè)體工商戶民事法律行為的后果歸于經(jīng)營者個(gè)人或家庭，其債務(wù)本質(zhì)上來說是個(gè)人或者家庭債務(wù)。而企業(yè)（特別是公司）因其有法律上的獨(dú)立人格，能夠獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)。市場監(jiān)管總局會(huì)同司法部制定并于2022年11月施行的《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》，完全承襲了《民法典》對個(gè)體工商戶責(zé)任承擔(dān)形式的規(guī)定。司法實(shí)務(wù)中基本遵循這一認(rèn)識，將個(gè)體工商戶債務(wù)等同于個(gè)人債務(wù)。

破產(chǎn)制度在保護(hù)債權(quán)人公平受償?shù)群戏?quán)益的同時(shí)，為誠實(shí)但不幸的債務(wù)人提供了重新開始的機(jī)會(huì)，有利于激勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、促進(jìn)市場活力、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。個(gè)體工商戶作為我國數(shù)量最多的經(jīng)營主體，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在優(yōu)勝劣汰的市場經(jīng)濟(jì)洪流中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，有成功就會(huì)有失敗。個(gè)體工商戶普遍經(jīng)營規(guī)模小、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱，且進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，個(gè)體工商戶經(jīng)營者被“限高”和宣布失信后，交通、貸款等方面處處受限，連正常工作和生活都不能維持，東山再起更是難上加難。因此，個(gè)體工商戶需要穩(wěn)妥有效的市場退出和破產(chǎn)保護(hù)機(jī)制，維護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。正如你們在提案中所言，我國對公司等企業(yè)法人、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)均作出了相關(guān)破產(chǎn)制度規(guī)定，但在法律法規(guī)層面尚缺乏個(gè)體工商戶的市場退出、破產(chǎn)保護(hù)制度安排。從市場主體平等保護(hù)的原則出發(fā)，亦應(yīng)推動(dòng)建立個(gè)體工商戶破產(chǎn)保護(hù)制度。

二、關(guān)于個(gè)體工商戶破產(chǎn)制度的立法體例問題

個(gè)體工商戶破產(chǎn)與個(gè)人破產(chǎn)制度緊密相關(guān)。對于是否需要針對個(gè)體工商戶制定單獨(dú)的破產(chǎn)制度問題，我們認(rèn)為，不同的破產(chǎn)主體有不同的特點(diǎn)，分門別類細(xì)化規(guī)定更能對癥下藥。目前，理論和實(shí)務(wù)界對不同民商事主體應(yīng)適用何種破產(chǎn)規(guī)則的理論研究還不是很成熟，更缺乏司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。由于個(gè)人破產(chǎn)制度的主要內(nèi)容和程序設(shè)計(jì)可以涵蓋誠實(shí)而不幸的個(gè)體工商戶經(jīng)營者的債務(wù)清理和破產(chǎn)保護(hù)問題，故在制度初建階段，我們認(rèn)為可以先構(gòu)建統(tǒng)一的個(gè)人破產(chǎn)制度，保持制度彈性，待理論研究成熟、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富后，再針對不同主體設(shè)定更具適應(yīng)性的特殊規(guī)則。個(gè)體工商戶破產(chǎn)制度需要基于個(gè)人破產(chǎn)法律制度而建立，并將其作為個(gè)人破產(chǎn)制度的一個(gè)重要組成部分，與企業(yè)破產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。完善個(gè)人破產(chǎn)制度，對個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有不可替代的積極意義。

目前，《企業(yè)破產(chǎn)法》（修改）已列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2022年度立法工作計(jì)劃，由全國人大財(cái)經(jīng)委牽頭修訂，這是完善我國破產(chǎn)制度的一項(xiàng)重要舉措。2019年，全國人大財(cái)經(jīng)委牽頭成立起草組，深入開展修法調(diào)研，廣泛征求各方意見，對法律實(shí)施情況開展法律評估、課題研究、大數(shù)據(jù)分析，組織實(shí)施執(zhí)法檢查，對修法涉及的重大問題開展專題調(diào)研，委托有關(guān)部門和高校科研機(jī)構(gòu)開展專題研究，多次召開起草組會(huì)議，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)起草工作。在修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》過程中，結(jié)合司法實(shí)務(wù)，對個(gè)人破產(chǎn)相關(guān)內(nèi)容同步進(jìn)行了研究探索。

三、建立個(gè)人破產(chǎn)制度的相關(guān)探索

近年來，立法、行政、司法部門持續(xù)努力推進(jìn)建立個(gè)人破產(chǎn)制度相關(guān)工作。自2018年以來，最高人民法院指導(dǎo)廣東、浙江、江蘇等試點(diǎn)地區(qū)積極探索，為陷入嚴(yán)重財(cái)務(wù)困境但誠實(shí)守信的自然人提供債務(wù)整理的機(jī)會(huì)，其中包括很多的個(gè)體工商戶經(jīng)營者，試點(diǎn)效果受到廣泛關(guān)注和肯定。2019 年7月，國家發(fā)展改革委等13部門聯(lián)合出臺《加快完善市場主體退出制度改革方案》，對全面建立個(gè)人破產(chǎn)制度提出了明確要求。

2020年8月，《深圳個(gè)人破產(chǎn)條例》通過，并于2021年3月起實(shí)施。深圳個(gè)人破產(chǎn)制度改革不僅是深圳綜合改革試點(diǎn)的先行先試之舉，其地方性法規(guī)的出臺和推動(dòng)成立破產(chǎn)行政機(jī)構(gòu)更是我國破產(chǎn)法律制度的破冰之行。改革試點(diǎn)成效顯著，2021年7月，深圳中院成功審結(jié)梁某破產(chǎn)重整案；2021年10月，審結(jié)張某個(gè)人破產(chǎn)和解案；2021年11月，裁定宣告全國首位債務(wù)人呼某破產(chǎn)并進(jìn)入免責(zé)考察；2021年11月，裁定認(rèn)可債務(wù)人魏某庭外和解協(xié)議。深圳的探索激活了個(gè)人破產(chǎn)全部制度，為全國立法提供了寶貴的素材樣本和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2020年至2022年，最高人民法院相關(guān)部門就個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)制度、和解程序、住宅處置、企業(yè)破產(chǎn)與個(gè)人破產(chǎn)程序的銜接等問題展開調(diào)研，形成《司法實(shí)踐視野下的自然人債務(wù)庭外重整程序研究》等多項(xiàng)調(diào)研成果。2022年，最高人民法院完成全國人大財(cái)經(jīng)委委托的課題《關(guān)于我國建立個(gè)人破產(chǎn)制度的調(diào)研報(bào)告》，并對浙江等地的試點(diǎn)工作進(jìn)行專題調(diào)研形成總結(jié)分析報(bào)告后報(bào)送中央財(cái)經(jīng)委。

四、關(guān)于個(gè)體工商戶破產(chǎn)的程序設(shè)置問題

（一）個(gè)體工商戶破產(chǎn)的申請主體問題。正如你們在提案中所言，個(gè)體工商戶破產(chǎn)，既可以由債權(quán)人提出申請，也可以由個(gè)體工商戶提出申請。在破產(chǎn)原因和債權(quán)確認(rèn)方面，我們也認(rèn)為區(qū)分個(gè)人經(jīng)營和家庭經(jīng)營，區(qū)分個(gè)人債務(wù)、夫妻共同債務(wù)或家庭共同債務(wù)，更有利于識別破產(chǎn)的真正原因、負(fù)債資金去向和債務(wù)性質(zhì)，從而更有利于債權(quán)人保護(hù)，有利于個(gè)體工商戶債務(wù)的高效清理。在破產(chǎn)程序的選擇和適用方面，我們贊同你們在提案中關(guān)于應(yīng)當(dāng)允許個(gè)體工商戶實(shí)施破產(chǎn)重整的意見。我們還建議，對于符合重整條件的個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)其進(jìn)行破產(chǎn)重整，避免直接進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。

（二）個(gè)體工商戶破產(chǎn)的信用信息記錄問題。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分考慮個(gè)體工商戶的特殊性，積極幫助其盡快完成債務(wù)清理和信用修復(fù)，以鼓勵(lì)其重新融入市場，創(chuàng)造價(jià)值。在這方面，國家發(fā)展改革委近年來圍繞完善失信懲戒和信用修復(fù)制度開展了大量工作。一是規(guī)范和完善失信約束制度。2020年12月，推動(dòng)出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善信用約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號），并牽頭編制《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2022年版）》《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2022年版）》，明確公共信用信息范圍和失信懲戒措施內(nèi)容，支持將企業(yè)破產(chǎn)案件審判有關(guān)信息納入目錄管理。關(guān)于你們提出的對個(gè)體工商戶破產(chǎn)中的違法違規(guī)責(zé)任人設(shè)立信用記錄的建議，考慮到《指導(dǎo)意見》明確將行政機(jī)關(guān)掌握的特定行為信息納入公共信用信息，必須嚴(yán)格以法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)，目前尚缺乏明確操作依據(jù)，國家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步研究相關(guān)建議的依據(jù)問題。二是建立健全信用修復(fù)制度。2019年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復(fù)機(jī)制的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2019〕527號），明確“信用中國”網(wǎng)站行政處罰公示信息信用修復(fù)的具體要求。2023年初，出臺《失信行為糾正后的信用信息修復(fù)管理辦法（試行）》，對信用修復(fù)制度進(jìn)行了完善，提高了申請人信用修復(fù)申請辦理效率。

下一步，市場監(jiān)管總局將積極會(huì)同相關(guān)方面，認(rèn)真研究你們提出的關(guān)于完善個(gè)體工商戶破產(chǎn)保護(hù)制度的具體建議，并將其作為重要參考，積極配合全國人大財(cái)經(jīng)委研究探索在個(gè)人破產(chǎn)制度框架內(nèi)，對個(gè)體工商戶破產(chǎn)作出符合其特點(diǎn)的規(guī)定，完善信用激勵(lì)約束機(jī)制，為個(gè)體工商戶持續(xù)健康發(fā)展和有序穩(wěn)妥退出提供堅(jiān)實(shí)法治保障。

感謝對促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展工作的關(guān)心和支持。

市場監(jiān)管總局

2023年8月23日