全國(guó)預(yù)付卡消費(fèi)投訴年均增長(zhǎng)超3成，近5000億元市場(chǎng)無(wú)監(jiān)管

“訛人”的會(huì)員卡

河南最大的健身企業(yè)之一——鄭州維體時(shí)尚健身俱樂(lè)部有限公司，于2015年5月突然間“閉門(mén)謝客”，200多名消費(fèi)者逾500萬(wàn)元預(yù)付金額被圈套、權(quán)益受損。為此他們先后歷時(shí)一年多維權(quán)，近日再次向鄭州市工商、公安、商務(wù)等職能部門(mén)投訴，得到的是三個(gè)同樣答復(fù)：“不歸我管”。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者親歷預(yù)付卡維權(quán)發(fā)現(xiàn)，上述“踢皮球”現(xiàn)象的背后，商務(wù)、公安、工商等部門(mén)不作為現(xiàn)象凸顯，暴露出預(yù)付卡準(zhǔn)入門(mén)檻低、監(jiān)管缺失等長(zhǎng)期存在的諸多漏洞。

訛人的會(huì)員卡

近日多名鄭州市民向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者反映，鄭州大型連鎖健身企業(yè)維體健身，去年5月間突然一夜關(guān)門(mén)，超過(guò)200名消費(fèi)者權(quán)益受到侵害。會(huì)員鄭先生告訴記者，維體健身里面除了有游泳、健身設(shè)施外，還包含有客房、餐飲、足浴等。開(kāi)始時(shí)服務(wù)熱情周到，連鎖品牌看起來(lái)也“值得信賴(lài)”。于是，鄭先生花了1.5萬(wàn)元在普羅旺世分店辦了一張會(huì)員卡。

“沒(méi)想到一聲通知都沒(méi)有，就突然關(guān)門(mén)。”鄭先生說(shuō)，更令他氣憤的是，就在臨近關(guān)門(mén)前一周，維體的客戶(hù)經(jīng)理還以?xún)?yōu)惠為由誘導(dǎo)他新充值3萬(wàn)元。

多名消費(fèi)者反映，在維體健身關(guān)門(mén)閉店前夕，自己曾被客戶(hù)經(jīng)理誘導(dǎo)繼續(xù)充值。根據(jù)維體維權(quán)代表統(tǒng)計(jì)，目前僅該公司普羅旺世分店就有208名會(huì)員，涉及預(yù)付卡余額超過(guò)500萬(wàn)元。登記信息的會(huì)員中，單張卡內(nèi)余額最少的有2000元，最多的有9萬(wàn)多元。此外，還有不少“年卡”“私教課”以及忘記余額的消費(fèi)者未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

記者采訪了解，維體健身突然停業(yè)是由于原維體健身董事長(zhǎng)胡繼建投資房產(chǎn)，出現(xiàn)資金斷鏈。2015年下半年隨著一家店名為云杉實(shí)業(yè)資本注資，原維體健身旗下多家門(mén)店悄然更名為“云杉健身”。對(duì)此，消費(fèi)者反映，盡管經(jīng)過(guò)改頭換面，但經(jīng)營(yíng)人員還是原來(lái)的面孔，店面還是原來(lái)的場(chǎng)地，維體會(huì)員還陸續(xù)接到了云杉健身客戶(hù)經(jīng)理打來(lái)電話(huà)稱(chēng)——“要想原來(lái)的卡和余額能繼續(xù)使用，要重新交一筆錢(qián)?！?/p>

近年來(lái)，健身行業(yè)預(yù)付卡發(fā)行已成“慣例”，規(guī)模不斷壯大。但目前由于市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻較低、監(jiān)管缺失，預(yù)付卡消費(fèi)成為糾紛高發(fā)區(qū)。國(guó)家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)預(yù)付卡消費(fèi)投訴達(dá)到2.93萬(wàn)件，其中健身行業(yè)投訴量高達(dá)27.3%。投訴問(wèn)題也主要集中在商家擅自終止服務(wù)、“關(guān)門(mén)跑路”等，有的甚至將預(yù)付卡作為非法集資、惡意欺詐等圈錢(qián)的手段。

“如果故意成立一個(gè)公司大肆發(fā)預(yù)付卡，然后拿消費(fèi)者的錢(qián)投資到別處，投資失敗卻要消費(fèi)者買(mǎi)單，這是比非法集資還惡劣的詐騙行為?！本S體會(huì)員鄭先生說(shuō)，這樣的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。

艱難的維權(quán)

預(yù)付卡侵權(quán)現(xiàn)象頻繁，但維權(quán)卻阻力重重。近期維體會(huì)員邀記者到鄭州市消費(fèi)者協(xié)會(huì)、公安、商務(wù)局反映情況，一起親歷維權(quán)過(guò)程。

在鄭州市消費(fèi)者協(xié)會(huì)，維權(quán)代表向消協(xié)提供了百余名權(quán)益受害者集體按手印的委托書(shū)，以及與維體健身簽訂的合同、預(yù)付卡等。接待人員回復(fù)：“我們的權(quán)限也就是登記轉(zhuǎn)辦，有消息給你回復(fù)，能不能受理會(huì)在7個(gè)工作日內(nèi)告訴你?！苯刂劣浾甙l(fā)稿時(shí)，時(shí)間過(guò)去一個(gè)月，仍未收到回復(fù)。

預(yù)付卡侵權(quán)在鄭州近年來(lái)也已呈井噴趨勢(shì)。據(jù)鄭州市12315消費(fèi)者投訴舉報(bào)中心介紹，預(yù)付卡相關(guān)投訴2015年累計(jì)有2390起，同比2014年增長(zhǎng)62%。

維權(quán)群眾決定向公安部門(mén)報(bào)案?！斑@事兒不歸我們管?！痹卩嵵菔薪鹚畢^(qū)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查大隊(duì)，接警人員杜志軍說(shuō)，“維體健身正常經(jīng)營(yíng)了兩年，不構(gòu)成詐騙罪，只能說(shuō)是一種違約行為，公安機(jī)關(guān)不能立案。”此前，維體會(huì)員也曾在金水區(qū)部分轄區(qū)派出所報(bào)案，民警也均未予立案。

預(yù)付卡的監(jiān)管責(zé)任在商務(wù)局，于是維權(quán)代表一行來(lái)到商務(wù)局。鄭州市商務(wù)局市場(chǎng)秩序處工作人員張小飛表示，依據(jù)商務(wù)部出臺(tái)的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》，商務(wù)部門(mén)對(duì)從事零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)三大類(lèi)企業(yè)發(fā)行預(yù)付卡進(jìn)行監(jiān)管，其中健身行業(yè)、美容行業(yè)都未被列在范圍內(nèi)，所以也“不歸我們管”。

對(duì)于維體健身實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，除了游泳健身外，還包括酒店住宿、餐飲娛樂(lè)等。商務(wù)局表示，“企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍需要在工商部門(mén)登記，如果經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和營(yíng)業(yè)執(zhí)照項(xiàng)目不符，則屬工商部門(mén)監(jiān)管未盡到責(zé)任。”

如果想通過(guò)起訴法院，獲得司法救濟(jì)更是困難。維權(quán)代表席英說(shuō)，“法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)發(fā)行預(yù)付卡的商戶(hù)所應(yīng)承擔(dān)的民事賠償責(zé)任作出明確規(guī)定，民事訴訟即使可以為消費(fèi)者追回本金，也難以對(duì)商戶(hù)形成威懾?！?/p>

在維權(quán)中被鄭州市政府各職能部門(mén)推諉一圈后，席英等群眾難掩失望?！肮ど滩块T(mén)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍有責(zé)任，商務(wù)部門(mén)坐視問(wèn)題長(zhǎng)期存在也不做出監(jiān)管調(diào)整，在別的地區(qū)公安部門(mén)都有給預(yù)付卡侵權(quán)立案的先例……”席英說(shuō)，實(shí)際上，這些部門(mén)的解釋不能掩蓋其背后的不作為。即使單個(gè)部門(mén)難監(jiān)管，也可以通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法，制止市場(chǎng)不法行為。

因鄭州市維體時(shí)尚健身俱樂(lè)部“關(guān)張跑路”而損失數(shù)萬(wàn)元的席英告訴記者，“以后我都不敢辦卡了，政府也不管，辦卡多沒(méi)安全感?！?/p>

尷尬的監(jiān)管

國(guó)家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，全國(guó)預(yù)付卡消費(fèi)投訴年均增長(zhǎng)35.7%；2015年達(dá)到2.93萬(wàn)件，投訴主要集中在美容美發(fā)、健身等行業(yè)，投訴量分別占33.9%、27.3%。上海市12315平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，2014年預(yù)付卡消費(fèi)投訴占到了全年投訴量的一半。

投訴問(wèn)題也主要集中在商家擅自終止服務(wù)、“關(guān)門(mén)跑路”等，有的甚至將預(yù)付卡作為非法集資、惡意欺詐等圈錢(qián)的手段。

全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)施情況的報(bào)告則指出，有關(guān)部門(mén)估算，2014年國(guó)內(nèi)預(yù)付卡銷(xiāo)售規(guī)模為9068.8億元，其中約一半發(fā)卡行為未納入監(jiān)管。實(shí)際情況可能更不容樂(lè)觀，例如上海全市發(fā)卡主體近10萬(wàn)家，而在上海市商務(wù)委備案的企業(yè)只有351家，占比不到4‰。

而從趨勢(shì)看，備案企業(yè)數(shù)量有所下降，中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，全國(guó)已有3648家發(fā)卡企業(yè)備案，相比2014年備案企業(yè)數(shù)量下降19.7%。

預(yù)付卡市場(chǎng)侵權(quán)高發(fā)、涉及面廣。中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2015年預(yù)付卡發(fā)卡機(jī)構(gòu)合計(jì)發(fā)卡2.59億張，金額761.43億元，較上年分別增長(zhǎng)8.37%和2.77%。數(shù)億張的預(yù)付卡覆蓋了社會(huì)生活的方方面面——多用途預(yù)付卡能夠跨地區(qū)、跨法人、跨行業(yè)使用，涉及衣食住行，如可以在大型百貨商場(chǎng)以及超市、餐飲、健身、體檢、醫(yī)療、美容等眾多簽約商戶(hù)消費(fèi)。

此外，單用途預(yù)付卡除了商務(wù)部《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》中提到的零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)之外，還有類(lèi)似單用途健身卡、醫(yī)療卡、體檢卡、教育卡等等，這些均游離于法規(guī)監(jiān)管之外。

遏制預(yù)付卡侵權(quán)亂象亟須多方合力

預(yù)付卡消費(fèi)模式在目前市場(chǎng)已十分普遍。專(zhuān)家指出，遏制預(yù)付卡侵權(quán)亂象亟須監(jiān)管合力。

當(dāng)前，對(duì)市場(chǎng)上預(yù)付卡管理主要依據(jù)2012年商務(wù)部發(fā)布的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》。其中規(guī)定，一定規(guī)模的企業(yè)發(fā)行預(yù)付卡需在發(fā)行后30日內(nèi)到商務(wù)部門(mén)備案，并按預(yù)收資金的一定比例向商業(yè)銀行存入存管資金，以對(duì)企業(yè)違規(guī)時(shí)形成約束。

但在實(shí)際監(jiān)管操作中，記者注意到：一是失之于寬。例如辦法僅涉及“從事零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)”三個(gè)行業(yè)之外，對(duì)類(lèi)似健身、教育等侵權(quán)高發(fā)領(lǐng)域都沒(méi)有覆蓋；如“單張記名卡限額不得超過(guò)5000元”，超過(guò)額度的不在監(jiān)管范圍；如“年度年?duì)I業(yè)收入500萬(wàn)元以上”的企業(yè)法人，對(duì)低于這一額度的企業(yè)也不在監(jiān)管范圍。

同時(shí)，該辦法要求的對(duì)象是具有法人資格的企業(yè)，不包括個(gè)體戶(hù)。遇到個(gè)體戶(hù)“跑路”商務(wù)局就無(wú)法可依，可個(gè)體戶(hù)涉及的居民服務(wù)業(yè)，正是預(yù)付卡消費(fèi)糾紛投訴最多的。

二是失之于軟。企業(yè)備不備案基本靠自愿自律，資金使用用途無(wú)跟蹤。這給一些市場(chǎng)主體通過(guò)濫發(fā)預(yù)付卡大肆圈錢(qián)、甚至非法集資、惡意詐騙等提供可乘之機(jī)。商家不會(huì)主動(dòng)對(duì)這部分資金建立專(zhuān)門(mén)的管理賬戶(hù)，隨意支取只要不倒閉就不會(huì)出事。另外，發(fā)卡企業(yè)和售卡企業(yè)對(duì)購(gòu)卡人及其代理人的身份信息和交易信息是否保密，也要靠自愿自律。

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些企業(yè)對(duì)原“跑路企業(yè)”會(huì)員的預(yù)付卡余額和身份信息一目了然。而《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》“責(zé)令限期整改”顯然有縱容之嫌。此外，辦法對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的企業(yè)處以1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，違法成本太低致罰而不痛，一定程度上縱容了侵權(quán)行為。

有關(guān)部門(mén)沒(méi)有對(duì)社會(huì)上新產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行法規(guī)政策更新。預(yù)付卡管理辦法“試行”已經(jīng)歷時(shí)4年多，實(shí)踐證明多處存在滯后和漏洞，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂，完善后以正式的管理辦法出臺(tái)。在正式辦法出臺(tái)之前，商務(wù)、工商、公安等部門(mén)要切實(shí)行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管，避免陷入非法集資、惡意欺詐的陷阱。

目前的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵是沒(méi)有得到很好的落實(shí)。不應(yīng)讓健身、教育等行業(yè)成為法外之地，央行、商務(wù)部、監(jiān)察部等幾部委可聯(lián)合發(fā)布有關(guān)商業(yè)預(yù)付卡的法規(guī)，讓覆蓋范圍更廣，最好上升到國(guó)務(wù)院條例等層次。

結(jié)合新的形勢(shì)，法規(guī)辦法要明確制定和實(shí)施預(yù)付卡發(fā)行審核制度。將發(fā)卡主體的短期償債能力、商業(yè)履約情況、社會(huì)信用水平等要素納入審核范疇。要加大對(duì)發(fā)卡主體的商業(yè)履約情況、社會(huì)信用水平等審核，并主動(dòng)向消費(fèi)者披露，并加大為企業(yè)違法的懲罰力度。

中國(guó)政法大學(xué)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法專(zhuān)家吳景明認(rèn)為，預(yù)付卡發(fā)行幾乎覆蓋所有行業(yè)，但是《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》覆蓋范圍很窄，健身、教育等行業(yè)沒(méi)有部門(mén)真正去管，處于監(jiān)管空白狀態(tài)，覆蓋全行業(yè)的管理辦法亟待出臺(tái)。另外，不能根據(jù)行業(yè)是否在法律文件來(lái)判斷監(jiān)管責(zé)任，單用途商業(yè)預(yù)付卡的監(jiān)管都在商務(wù)部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)。

與此同時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)不能“無(wú)下文”，第一道防線要及時(shí)。河南大豫律師事務(wù)所主任律師張伯承說(shuō)，消協(xié)的主要做法是調(diào)解，找不到另一方無(wú)法調(diào)解也應(yīng)該給投訴者一個(gè)回復(fù)，讓受害者及時(shí)尋找下一步維權(quán)措施而不致延誤維權(quán)契機(jī)。

公安部門(mén)也應(yīng)積極作為。吳景明認(rèn)為，是否構(gòu)成詐騙罪不是由公安說(shuō)了算，而是法院說(shuō)了算，有犯罪嫌疑就應(yīng)該去管，否則是一種不作為行為。即使受害者在法院勝訴了還要公安配合強(qiáng)制執(zhí)行，監(jiān)管有托底但關(guān)鍵靠政府各職能部門(mén)的配合。

此外專(zhuān)家還表示，工商應(yīng)積極參與，保證監(jiān)管中間環(huán)節(jié)無(wú)漏洞。

針對(duì)當(dāng)前預(yù)付卡消費(fèi)侵權(quán)高發(fā)態(tài)勢(shì)，一些專(zhuān)家建議：

首先，創(chuàng)新維權(quán)機(jī)制。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組建議，要努力構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范、社會(huì)監(jiān)督、公民參與的消費(fèi)維權(quán)新機(jī)制。將消費(fèi)維權(quán)與基層社會(huì)管理結(jié)合起來(lái)，使消費(fèi)爭(zhēng)議化解在基層；將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合，以信用平臺(tái)規(guī)制侵權(quán)企業(yè)；同時(shí)，整合投訴平臺(tái)，包括后臺(tái)的信息數(shù)據(jù)和執(zhí)法調(diào)度，建立跨部門(mén)答復(fù)機(jī)制，杜絕消費(fèi)投訴被“踢皮球”。

其次，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制。吳景明建議，國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快出臺(tái)適用于全部市場(chǎng)主體發(fā)卡行為的行政法規(guī)，督促有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)預(yù)付卡消費(fèi)的管理。具體落實(shí)方面，各部門(mén)應(yīng)走出辦公室，商務(wù)部門(mén)主動(dòng)要求發(fā)卡企業(yè)進(jìn)行備案，工商部門(mén)主動(dòng)厘清企業(yè)屬性、進(jìn)行相關(guān)執(zhí)照注冊(cè)登記，必要時(shí)各部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管。

采訪中，一些法律專(zhuān)家也呼吁，應(yīng)落實(shí)預(yù)付卡資金存管制度，盡快建立第三方賬戶(hù)監(jiān)管預(yù)付卡資金，改善預(yù)付卡資金安全僅靠商家自身信用的“單保險(xiǎn)”模式。對(duì)30%的存管資金比例可適當(dāng)提高，通過(guò)給預(yù)付卡上“保險(xiǎn)”，一旦商家關(guān)張跑路消費(fèi)者可直接理賠。

三是成立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，推動(dòng)執(zhí)法協(xié)作。河南師范大學(xué)法學(xué)院教授尹成波認(rèn)為，出現(xiàn)預(yù)付卡消費(fèi)問(wèn)題，各部門(mén)都有責(zé)任，消費(fèi)者協(xié)會(huì)最初的調(diào)解要及時(shí)，央行、商務(wù)部門(mén)應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法規(guī)依法對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行懲罰，公安部門(mén)有責(zé)任將預(yù)付卡消費(fèi)問(wèn)題事件調(diào)查清楚，工商部門(mén)在必要時(shí)為商務(wù)部門(mén)和公安部門(mén)提供企業(yè)信息等?！邦A(yù)付卡消費(fèi)問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，單靠一部門(mén)很難解決，各部門(mén)做到信息共享、切實(shí)履職、密切配合很重要?！币刹ㄕf(shuō)。

此外，針對(duì)當(dāng)下預(yù)付卡投訴維權(quán)過(guò)程中，常見(jiàn)的“不歸我管”態(tài)度令政府公信力下降。廣東耀輝律師事務(wù)所律師余鑫認(rèn)為，政府部門(mén)在接待民眾投訴過(guò)程中，應(yīng)突出“服務(wù)姿態(tài)”，如果屬于職責(zé)范圍，應(yīng)積極立案調(diào)查及時(shí)解決；即使不在“管轄范圍”，也要為民眾移送有管轄職責(zé)的部門(mén)，而不是互相推諉。

(本版稿件除署名外，均由記者王林園、甘泉采寫(xiě))