統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源相對集中行政處罰權(quán)專家認(rèn)為

深化行政執(zhí)法體制改革將力推法治政府建設(shè)

□　本報記者 　　杜 　曉

□　本報實習(xí)生 劉潔瓊

根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國務(wù)院組成部門得到調(diào)整，其目的在于著力推進重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

與機構(gòu)職能優(yōu)化、調(diào)整相對應(yīng)，相應(yīng)的行政執(zhí)法資源也會得到統(tǒng)籌配置。對此，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》就“深化行政執(zhí)法體制改革”進行了周密部署。

此次深化行政執(zhí)法體制改革將會帶來哪些影響？不少專家認(rèn)為，此次改革，對推進法治政府建設(shè)意義重大。

改革使法治目標(biāo)更易實現(xiàn)

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，是深化機構(gòu)改革的重要任務(wù)。根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順認(rèn)為，此次黨和國家機構(gòu)改革強調(diào)“職能發(fā)揮的統(tǒng)一性”，要理順行政執(zhí)法體制，使得權(quán)責(zé)一致、事權(quán)統(tǒng)一，即通過改革把所有相關(guān)的權(quán)能統(tǒng)一起來。另外，改革過程中特別強調(diào)統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一行使、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，對于此次黨和國家機構(gòu)改革來講，深化行政執(zhí)法體制改革是為了讓權(quán)力與相關(guān)責(zé)任能夠一致。總地來講，深化行政執(zhí)法體制改革是此次機構(gòu)改革的重要目標(biāo)之一，其作用就是促進高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使得相關(guān)法治目標(biāo)更易實現(xiàn)，有非常大的積極意義。

在中國人民大學(xué)危機管理研究中心主任唐鈞看來，深化行政執(zhí)法體制改革具有兩大特征，一是面對群眾，直接關(guān)乎群眾的滿意度；二是社會聚焦，直接檢驗改革的成敗。因此，深化行政執(zhí)法體制改革不僅是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)，更是機構(gòu)改革的攻堅之戰(zhàn)。

組建5支隊伍提升執(zhí)法效益

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，建立市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)5支綜合執(zhí)法隊伍。

“改革方案中提到的建立5支綜合執(zhí)法隊伍，實質(zhì)上不僅是綜合執(zhí)法隊伍的問題，更是深化行政執(zhí)法體制改革的一種體現(xiàn)。比如，強調(diào)自然資源、市場監(jiān)管等相關(guān)部門統(tǒng)一行使職權(quán)等。”楊建順說。

唐鈞的看法是，組建5支綜合執(zhí)法隊伍，既是實事求是地以解決現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，又是求真務(wù)實地以提高執(zhí)法效益為目標(biāo)的做法。

“改革方案明確提出，要放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度。這里強調(diào)的是，要將制度與相關(guān)執(zhí)法機制以及人員、資源的配置結(jié)合起來，強調(diào)統(tǒng)一。方案還提到設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，強調(diào)了統(tǒng)一行使全民所有自然資源所有者的職責(zé)，統(tǒng)一行使所有的國有空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)，這三個統(tǒng)一，實際上解釋了這次組建執(zhí)法隊伍的意義所在。”楊建順說。

唐鈞認(rèn)為，組建5支綜合執(zhí)法隊伍積極意義十分明顯?！盃幦〗鉀Q飽受詬病的政出多門、執(zhí)法不規(guī)范等問題，所以提出‘統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)’。用綜合執(zhí)法實現(xiàn)政令統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、口徑統(tǒng)一，進而規(guī)范執(zhí)法”。

“爭取解決現(xiàn)實中存在的執(zhí)法資源不充足問題，所以提出‘根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量’。用整合的方式動態(tài)調(diào)整執(zhí)法人員、物資保障等資源，從而盤活現(xiàn)有存量，激發(fā)最大化的改革增量。”唐鈞說。

“整個行政執(zhí)法體制改革是為了合理地配置宏觀管理職能部門的職能，深入推進簡政放權(quán)，完善市場監(jiān)管體制和執(zhí)法體制以及改革自然資源和生態(tài)環(huán)境，完善公共服務(wù)。改革的難點、重點在于強化事中和事后的監(jiān)管，從這一方面來講，此次黨和國家機構(gòu)改革是和全面深化改革大環(huán)境密切相關(guān)的?！睏罱樥f。

完善行政執(zhí)法程序取信于民

長期以來，行政執(zhí)法程序問題一直受到社會關(guān)注?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》就此提出，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

“這一點非常重要，行政執(zhí)法程序問題一直是一個重點問題，也是一個難點問題。因為在現(xiàn)實中經(jīng)常會出現(xiàn)為了完成任務(wù)而忽略正當(dāng)程序的情況，有時候我們的出發(fā)點是好的，但可能由于沒有周到地考慮程序問題，使得我們的工作受到質(zhì)疑?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就注意到了行政執(zhí)法程序的問題。目前我們的行政組織法和行政程序法還面臨進一步完善的重大課題，在這種情況下，我們要不斷推進改革，不斷推進各項工作，就要特別強調(diào)行政執(zhí)法程序的完善。”楊建順說。

“深化行政執(zhí)法體制改革有兩大關(guān)鍵點：一是執(zhí)法程序，只有執(zhí)法程序規(guī)范才能在懲處違法違規(guī)現(xiàn)象的同時，切實捍衛(wèi)國家的公信力；二是執(zhí)法責(zé)任，只有明確執(zhí)法主體責(zé)任所有權(quán)并配套有效的績效考核機制，才能切實接受社會監(jiān)督，有效保障群眾的合法權(quán)益。”唐鈞對《法制日報》記者說，“因此，改革方案中提到要完善執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，一方面是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的必然要求，另一方面也是提高人民群眾信任感和滿意度的必然選擇?！?/p>

楊建順認(rèn)為，完善執(zhí)法程序主要是為了讓人們知道該怎么做，要體現(xiàn)一種正當(dāng)程序的理念。比如，告知、督促、陳述、申辯、聽證，還有專家論證等工作，如果在實踐中依照相關(guān)程序進行，就會讓大家感受到公平正義。很多時候，公正是靠程序來保障的。在做出相關(guān)頂層設(shè)計或權(quán)能安排之后，要讓其真正實現(xiàn)目標(biāo)還需要一個完善的程序來保障。因此，在執(zhí)法階段，程序的完善具有重要意義，只有在程序完善和明確的基礎(chǔ)上才能夠談嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任。如果沒有好的程序作為鋪墊和支撐，只是規(guī)定了目標(biāo)，而沒有具體的手段，就容易造成責(zé)任不清、職能混亂的現(xiàn)象，以致在執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題。

“所以，執(zhí)法程序的完善和執(zhí)法責(zé)任的嚴(yán)格要求應(yīng)該是一脈相承的，強調(diào)這一點的重要意義在于更好確保全面推進依法治國的實施?！睏罱樥f。

聯(lián)動機制確保資源合理配置

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》指出，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制。對涉及的相關(guān)法律法規(guī)及時進行清理修訂。

對此，楊建順的觀點是，改革方案中的這段話主要強調(diào)了要加強各個機構(gòu)之間的聯(lián)動，一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責(zé)，實際上貫徹了深化行政執(zhí)法體制改革的統(tǒng)一理念。統(tǒng)一理念在于權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)事一致，目的在于避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮等現(xiàn)象產(chǎn)生。這種聯(lián)動機制的建構(gòu)是行政資源合理配置的重要保障，也是行政機構(gòu)高效運作的重要保障。只有機構(gòu)之間能夠聯(lián)動，各部門信息能夠共享，效率才能提高。

“信息共享機制以及聯(lián)動機制，是長期以來我們堅持或者為之努力的目標(biāo)。本次機構(gòu)改革強調(diào)，為了職能配置更加優(yōu)化，各個部門的職能要聯(lián)動起來，分享資源，減少各機構(gòu)之間的互相掣肘，從組織層面保障高效運作。另外，各個部門、領(lǐng)域的職責(zé)關(guān)系得到了理順，意義重大。”楊建順進一步分析說。

“《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》直面行政執(zhí)法問題，有針對性地提出解決方案。針對執(zhí)法資源不足、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法欠聯(lián)動等長期存在的現(xiàn)實問題，提出了切實有效的解決方案。就行政執(zhí)法而言，在制度建設(shè)的層面下足功夫，不光通過整合、綜合設(shè)置，還完善程序、嚴(yán)格責(zé)任，更明確了嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的總目標(biāo)。行政執(zhí)法體制改革的深化，同時承擔(dān)著打擊罪惡、懲治違法、規(guī)范秩序、彰顯公信等綜合功能，改革方案中相關(guān)內(nèi)容立足我國基本國情、符合群眾需求、凸顯執(zhí)法規(guī)范化，一定能遞交一份讓人民群眾滿意的答卷。”唐鈞說。

制圖/高岳

□　結(jié)束語

春風(fēng)既至，深化黨和國家機構(gòu)改革的帷幕已經(jīng)拉開，全面深化改革進入新階段。

這場具有重大歷史意義的深刻變革，立足實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，構(gòu)建固根本、利長遠的組織架構(gòu)，作出具有前瞻性、戰(zhàn)略性的體制安排，為黨和國家興旺發(fā)達、長治久安奠定制度基礎(chǔ)，為人民根本利益、幸福生活提供堅實保障。

自3月27日起，《法制日報》推出“深化黨和國家機構(gòu)改革方案之法治解讀”系列報道，圍繞構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系這一核心，對組建應(yīng)急管理部、國家醫(yī)療保障局、國家市場監(jiān)督管理總局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會及改革國稅地稅征管體制等部署作出深度解讀。今日刊發(fā)的深化行政執(zhí)法體制改革，是此系列報道的最后一篇。

在權(quán)威專家看來，不管是組建新的部委局還是深化相關(guān)領(lǐng)域改革，都是加強黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，都是聚焦人民群眾所思所想所盼的部署，都是以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，都是全面推進依法治國的具體實踐。

立足當(dāng)前、放眼長遠，此次深化黨和國家機構(gòu)改革，必將成為新時代中國政治體制改革的重大標(biāo)志，成為煥發(fā)社會主義中國活力創(chuàng)造力的強大引擎。