2018年起全面推開領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計專家解讀稱

“生態(tài)賬”離任審計將改變地方領(lǐng)導(dǎo)政績觀

《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》的印發(fā)，實際上是從規(guī)范性文件的角度對地方黨政負(fù)責(zé)人的生態(tài)領(lǐng)域保護(hù)責(zé)任予以明確，納入到對地方黨政負(fù)責(zé)人的政績考核當(dāng)中。

常態(tài)化的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計全面推開之后，地方黨政負(fù)責(zé)人在行政執(zhí)法當(dāng)中會調(diào)整自己的政績觀，更加強化生態(tài)保護(hù)，以促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，留住青山綠水

□　本報記者 陳磊

截至2017年10月，全國審計機關(guān)共實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點項目827個，涉及被審計領(lǐng)導(dǎo)干部1210人。

這是審計署負(fù)責(zé)人近日就中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》向媒體透露的數(shù)據(jù)。

隨著《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》的印發(fā)，自2018年起，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計由試點進(jìn)入全面推開階段。

接受《法制日報》記者采訪的專家認(rèn)為，這實際上意味著中央明確了地方黨政負(fù)責(zé)人對生態(tài)領(lǐng)域的保護(hù)責(zé)任，督促地方黨政負(fù)責(zé)人將生態(tài)保護(hù)問題提上地方?jīng)Q策議事日程中，體現(xiàn)在具體的行政管理和行政執(zhí)法當(dāng)中。

“生態(tài)賬”被明確納入政績考核

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》，要求自2018年起由審計試點進(jìn)入到全面推開階段。

“自然資源資產(chǎn)”也被稱為“生態(tài)賬”，那么，對領(lǐng)導(dǎo)干部的“生態(tài)賬”，審計內(nèi)容和重點是什么呢？

“規(guī)定”明確，主要審計領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況。

此外，審計范圍還包括，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況，完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)情況，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任情況等。

“規(guī)定”還要求，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在地區(qū)、部門(單位)，對審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)及時整改。

對此，中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波告訴《法制日報》記者，“規(guī)定”的印發(fā)，實際上是從規(guī)范性文件的角度對地方黨政負(fù)責(zé)人的生態(tài)領(lǐng)域保護(hù)責(zé)任予以明確，納入到對地方黨政負(fù)責(zé)人的政績考核當(dāng)中。

王敬波認(rèn)為，通過政績考核和問責(zé)監(jiān)督倒逼機制，將督促地方黨政負(fù)責(zé)人將生態(tài)保護(hù)問題提上地方?jīng)Q策議事日程中，體現(xiàn)在具體的行政管理和行政執(zhí)法當(dāng)中。

北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞對《法制日報》記者說，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是政治建設(shè)生態(tài)化或生態(tài)政治建設(shè)的應(yīng)有之義。

楊朝霞認(rèn)為，環(huán)境屬于典型的公共產(chǎn)品，難以通過產(chǎn)權(quán)和市場的方式進(jìn)行有效保護(hù)，不得不主要依靠政府提供公共服務(wù)來予以保護(hù)，正所謂“環(huán)?？空?。

3年試點已審計領(lǐng)導(dǎo)干部1210人

黨的十八大以來，中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將其納入“五位一體”總體布局，把綠色發(fā)展作為五大新發(fā)展理念之一。

生態(tài)文明建設(shè)離不開生態(tài)文明體制改革，而生態(tài)文明體制改革的重大舉措能不能落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，落實領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制并對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計作出明確部署，“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。

一年以后，湖南省婁底市審計局探索在冷水江市委書記、市長任期經(jīng)濟責(zé)任審計中，對自然資源資產(chǎn)環(huán)境情況進(jìn)行了審計。

冷水江市境內(nèi)的錫礦山是湘江流域重金屬污染治理七大重點區(qū)域之一。審計發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過百年開采，礦區(qū)漫山遍野都是廢礦石，千瘡百孔，植被退化，森林遭破壞，土地遭廢棄，水資源遭污染……

當(dāng)?shù)卣杉{審計建議，采取了企業(yè)關(guān)停、河道清理、礦山復(fù)綠等一系列舉措。

2015年5月，按照中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，審計署在婁底市開展了為期3個月的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點。

一個多月后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》，婁底市試點工作經(jīng)驗得到中央肯定。

同時審議通過的文件，還包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。

同年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，正式在婁底市實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點。

據(jù)審計署負(fù)責(zé)人介紹，審計署2016年組織在河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市等40個地區(qū)開展了審計試點；2017年上半年又組織對山西等9省(市)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了審計試點。

審計署負(fù)責(zé)人給出的數(shù)據(jù)是，截至2017年10月，全國審計機關(guān)共實施審計試點項目827個，涉及被審計領(lǐng)導(dǎo)干部1210人。

楊朝霞分析說，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展在很多方面存在內(nèi)在的、結(jié)構(gòu)性的沖突和矛盾，地方政府由于地方利益以及官員私人利益等方面的影響，往往容易出現(xiàn)決策失誤(如規(guī)劃不當(dāng))，或者不履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)等。

“開展常態(tài)化、制度化的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，更能有效彌補上述不足，迫使官員不得不認(rèn)真制定發(fā)展決策，履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)?！睏畛颊f。

將“生態(tài)賬”審計納入審計法

在楊朝霞看來，地方政府或非環(huán)保部門往往為了“金山銀山”而不惜犧牲“綠水青山”，這樣的事例并不少，祁連山自然保護(hù)區(qū)案就是典型案例。

祁連山是我國西部重要生態(tài)安全屏障，是我國生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，國家早在1988年就批準(zhǔn)設(shè)立了甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)。然而，長期以來，祁連山局部生態(tài)破壞問題十分突出。

2017年2月12日至3月3日，由黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門組成中央督查組就此開展專項督查。通過調(diào)查核實，甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問題突出。

基于此，責(zé)成甘肅省委和省政府向黨中央作出深刻檢查，時任省委和省政府主要負(fù)責(zé)同志認(rèn)真反思、汲取教訓(xùn)。中央還問責(zé)了包括甘肅省政府黨組成員、副省長楊子興等3名省部級在內(nèi)的多名領(lǐng)導(dǎo)干部。

楊朝霞認(rèn)為，正是在這樣的背景下，國家開展了聲勢浩大的中央環(huán)保督察行動，按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的原則，加強了政府環(huán)境問責(zé)，查處了一大批違法的政府官員。但這種方式畢竟社會成本太高，而且，這種非常態(tài)化的方式，容易讓官員產(chǎn)生僥幸心理，事實上也有大量的“漏網(wǎng)之魚”。

楊朝霞表示，因此，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》的出臺，標(biāo)志著我黨執(zhí)政理念、治黨方式和國家環(huán)境治理模式的重大轉(zhuǎn)變，是確保生態(tài)文明建設(shè)偉大方略真正落地的重要保障。

楊朝霞提醒說，實踐中，在實行集體決策機制、干部任免和離任較為頻繁的當(dāng)下，如何審計、如何進(jìn)行科學(xué)的審計、如何進(jìn)行環(huán)境問責(zé)，必將面臨諸多的問題和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗和科學(xué)進(jìn)行制度設(shè)計。

王敬波認(rèn)為，常態(tài)化的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計全面推開之后，地方黨政負(fù)責(zé)人在行政執(zhí)法當(dāng)中會調(diào)整自己的政績觀，更加強化生態(tài)保護(hù)，以促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，留住青山綠水。

王敬波對《法制日報》記者說，隨著實踐中的發(fā)展和完善，未來可以考慮在已有的審計法、環(huán)境保護(hù)法、會計法等法律中增加相應(yīng)條款，明確增加領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計項目。