本案的爭議焦點是國家質(zhì)檢總局頒布的國質(zhì)檢法字[2003]144號令是否可以作為質(zhì)監(jiān)部門引用《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十五條進(jìn)行行政處罰的依據(jù)。

    案 情

   2006年8月，某縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對某無生產(chǎn)許可證生產(chǎn)二氧化碳?xì)怏w的單位檢查時發(fā)現(xiàn)，該單位生產(chǎn)的無證二氧化碳?xì)怏w60瓶，瓶體未標(biāo)注生產(chǎn)許可證號，經(jīng)調(diào)查確認(rèn)，該單位是租用某啤酒生產(chǎn)企業(yè)的廠房、車間、土地使用權(quán)進(jìn)行生產(chǎn)，并未取得營業(yè)執(zhí)照。該縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局依據(jù)無證生產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定對該二氧化碳生產(chǎn)單位依法做出處罰，同時，依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》（以下簡稱《辦法》）第十五條的規(guī)定對出租廠房、車間、土地使用權(quán)的啤酒生產(chǎn)企業(yè)做出了“責(zé)令停止提供廠房、車間、土地使用權(quán)；處罰款10萬元。”的處罰決定，該啤酒生產(chǎn)企業(yè)不服該縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的行政處罰決定向市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局提起行政復(fù)議。

    依 據(jù)

    無照經(jīng)營行為范圍的介定

   《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條第一項規(guī)定：“下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處：第（一）項應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為；第（五）項超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動的違法經(jīng)營行為?！贝藯l不難看出該辦法所稱的超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動的違法經(jīng)營行為統(tǒng)稱為無照經(jīng)營行為，該案件中該單位超出營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍生產(chǎn)未取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的二氧化碳?xì)怏w的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為辦法所指的無照經(jīng)營行為。

    查處無照經(jīng)營行為的主體

   該條第二款規(guī)定：“前款第（一）項、第（五）項規(guī)定的行為，公安、國土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門（以下簡稱許可審批部門）亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。但是，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！苯Y(jié)合前款（第一款）的內(nèi)容理解，我們可以這樣解釋：“質(zhì)檢部門是可以依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)對應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證的無照經(jīng)營行為進(jìn)行查處的。”所以，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門可以成為查處無照經(jīng)營行為的適用主體。但是，該條規(guī)定的主體涉及多個部門，所以，對于應(yīng)當(dāng)適用何種法律、法規(guī)進(jìn)行處罰該辦法并未做明確的規(guī)定。

    爭議點

   本案的爭議焦點是國家質(zhì)檢總局頒布的國質(zhì)檢法字[2003]144號令是否可以作為質(zhì)監(jiān)部門引用該《辦法》第十五條進(jìn)行行政處罰的依據(jù)。

   在行政復(fù)議材料中雙方爭議的焦點主要是圍繞2003年5月21日國質(zhì)檢法字[2003]144號令關(guān)于“如何運用《無照經(jīng)營查處取締辦法》查處工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證違法行為”的規(guī)定展開的。被申請人提出對該單位進(jìn)行處罰的依據(jù)主要是援引國質(zhì)檢法字[2003]144號令：“目前，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》正在修訂中，由于該條例未對無證或者超越許可證范圍經(jīng)營的行為直接規(guī)定處罰，處罰事項可以按照《無照經(jīng)營查處取締辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！庇纱?，被申請人作出依據(jù)該《辦法》第十五條關(guān)于為無生產(chǎn)許可證經(jīng)營單位提供便利條件的規(guī)定對該啤酒生產(chǎn)企業(yè)處罰的決定。而申請人則認(rèn)為該解釋屬于部門內(nèi)部擴(kuò)大解釋，該解釋應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有普遍約束力的決定，不能作為行政處罰的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)撤消被申請人的行政處罰決定。

   某市質(zhì)量技監(jiān)局最終認(rèn)定該案件適用法律法規(guī)錯誤，決定撤消縣質(zhì)量技監(jiān)局的行政處罰決定。

   某市質(zhì)量技監(jiān)局最終做出了撤消縣質(zhì)量技監(jiān)局的處罰決定，理由是：2003年5月21日國質(zhì)檢法字[2003]144號令規(guī)定是對《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》關(guān)于無證或者超越許可證范圍經(jīng)營行為的解釋，并非對《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的解釋，由于2005年9月1日《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》頒布實施，并不能推定《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》沒有關(guān)于無證或者超越許可證范圍經(jīng)營行為的規(guī)定。同時，該解釋屬于部門內(nèi)部擴(kuò)大解釋，該解釋應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有普遍約束力的決定，不能作為行政處罰的依據(jù)，所以，縣質(zhì)量技監(jiān)局的處罰決定適用法律法規(guī)錯誤，決定撤消了該縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的行政處罰決定。

     評 析

    由此行政復(fù)議案件引發(fā)了筆者的以下思考：

   1．單就本案件來說，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》頒布實施后，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》同時廢止。由此可見，作為依據(jù)的規(guī)章廢止后，依據(jù)該規(guī)章制定的有普遍約束力的決定自然不能起到有效解釋規(guī)章的作用。

   2．《中華人民共和國行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方人民政府及其工作部門的規(guī)定。”由此也從一個側(cè)面反應(yīng)出以具有普遍約束力的決定、命令作為行政處罰依據(jù)的不可靠性，所以，行政機關(guān)是不宜以具有普遍約束力的決定作為行政處罰依據(jù)的。

   3．該案例對于一線的行政執(zhí)法人員來說，提出了更高的要求。執(zhí)法人員不但要熟練掌握法律法規(guī)，而且更需要對法律法規(guī)仔細(xì)揣摩，深入探究，加強法學(xué)理論學(xué)習(xí)，提高法律素養(yǎng)，增強職業(yè)素質(zhì)，注重法學(xué)理論和法律實踐的結(jié)合。只有這樣才能適應(yīng)新時期執(zhí)法工作的需要，才能靈活應(yīng)對各種復(fù)雜案件。（作者單位：山東省德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）